2012年8月4日

NCC的智慧與不智

旺中併購中嘉一案的審議長達18個月,直到上週三(7/25),NCC做出附帶3項停止條件的准許處分,也就是一般所稱之「有條件通過」。這3項停止條件包含:旺中必須與中天新聞台完全切割、中視新聞台必須申請營運變更為「非新聞台」,以及中視應設立獨立編審制度。

依據NCC法律處長謝煥乾對外的說法,行政處分之「附款」,無需經受處分人(旺中)同意,並強調,「旺中不接受或不執行,旺中與中嘉的合併案就不會過關。」

過去一段時間,許多人認為NCC被「打臉」,因為行政處分一出,旺中旋即表示不同意其條件。然而,NCC所做出的這項處分本身是否值得苛責,仍應以結果來看。在現實狀況下,假使旺中既不同意也不打算執行,那麼本案即不會過關。台北大學法律學系助理教授黃銘輝投書媒體時,也曾指出「法律上,停止條件不成就等於就是許可未生效,所以旺中購併中嘉案,可說是在繞了一圈後,正式破局,NCC連所謂的「廢止許可」的動作都不必作了,更沒有所謂「續審」的問題!」(參見2012/08/01 蘋果日報〈附款不應被污名化〉)。



因此,這個結果之下,未來的發展將有幾種可能:一、旺中透過行政訴訟廢棄目前之處分,再提案要求NCC重審;二、旺中按照3項「附款」執行(可能與訴訟雙管齊下);三、旺中放棄併購案。

這三種可能發展,分別有不同的討論可以延伸。先撇開旺中放棄的可能性不談,目前「NGO大團結反媒體怪獸聯盟」等反對併購案之民間團體,喊出的訴求是要NCC將原處分收回並重審;而旺中由於同樣不滿NCC之處分,若提起訴訟,也是欲廢棄NCC目前的處分,再提案要求重審。但就目前民間團體對新一屆NCC委員的不信任來看,喊出「重審」訴求其實是一步險棋,因為很難確保重審結果會比現狀更接近「駁回」。不過,依照新任NCC主委石世豪的說法,承諾「行政處分絕對不會改變」、「不會重審」,無論是旺中或者民間團體,要令NCC另做處分,勢必都得等行政法院確定撤銷目前的處分。

再來是第二種可能,有關於3項停止條件,旺中對外稱不同意,指不願賣中天電視台,然而假使旺中願意切割中天,還是有「假切割」之疑慮,也因此民間團體擔心旺中「會用任何方式直接或間接地擁有新聞台」(參見2012/08/01 苦勞報導〈旺中風雨中 NCC交接 蘇蘅轟陳冲 石世豪:行政處分不會改變〉),這裡問題的關鍵在於:NCC如何能確保其處分及附款能被如實執行?意即如何杜絕「假切割」、以及是否存在監督機制等等。假使這些後續配套不存在,使受處分人可透過轉投資、子公司、人頭等巧立名目的方式避開條件進行「假切割」,「附款」之用意也就不會發揮功效。

學者管中祥、黃國昌日前也投書媒體,認為NCC應針對「條件如何才算達成」設下具體嚴格界定,避免後續認定過程出現不同解釋的放水空間(參見2012/07/27 蘋果日報〈如何降低NCC造成的傷害〉)。

7月31日,超過700名學生透過臉書集結串連,不畏風雨地在中天電視台前進行抗議。(攝影:王顥中)

行政處分附款之法源與「違法疑慮」

中國時報前社長王健壯認為NCC此次之行政處分有違法之虞,指3項「停止條件」的法源並非廣電三法,而是《行政程序法》(參見2012/08/02 中國時報〈凱撒的面具-媒體不應也不必與學者為敵〉)。

王健壯的說法,可說是「錯一半、對一半」,為什麼這麼說?

此次旺中欲併購中嘉,之所以需經過NCC審議,乃是因為在《外國人投資條例》及《有線廣播電視法》當中,對於有線電視系統台之外資持股比例有一定限制,並且明文規範需經主管機關同意。因此該二法才是此次NCC審議並最終做出行政處分之法源依據,而非如王健壯所稱之《行政程序法》。

《行政程序法》在這裡的角色是授權主管機關可在做出行政處分的同時加上「附款」,另外規定「附款」與「處分」之目的應有「正當合理的關聯」。

而這就觸及王健壯恐怕說對了的那另一半:

目前的《有線廣播電視法》針對系統經營者之營運管理,限制了外資和政府、政黨及其捐助之財團法人不得直接、間接進行投資,後者也就是所謂「黨政軍退出媒體」;然而,有關「避免集中化」以及「促進多元」等標準,則完全不存在於其中。也因此,黃銘輝說,「冀望NCC逕行否決此一購併案,對於決策須時時以依法行政為念的官員來說,是何等地如履薄冰!」

「附款」與「處分」之目的應有「正當合理的關聯」,但目前的《有線廣播電視法》(NCC做出行政處分之法源依據)中,並沒有「避免集中化」與「促進多元」的明確規範,即不可能以此為目的進行處分。既然如此,以「避免集中化」與「促進多元」為目的做出之「附款」,與處分之目的即不見得具有「正當合理的關聯」。所以,王健壯稱有「違法之嫌」,並特別強調《行政程序法》,應是指這個部分。

NCC的不智與難辭其咎

因此,假使我們暫且同意「旺中併購必然導致言論集中」,而且「集中化是不可欲的」(前者尚可能有爭議,但後者至少在目前的討論中具有一定社會共識),從本次審議的結果來看,NCC似乎已經在法律缺乏相關規範的情況下,盡力避免「集中化」狀況的發生,甚至透過有違法疑慮的方式運用「附款」來擋下併購,因此不該苛責;甚至,有人說這是NCC委員們具有「高度智慧」的決定,應該給予鼓勵。

但真的是這樣嗎?

3年前的「二中案」,旺中欲收購中視及中天電視公司時,當時的NCC同樣試圖「避免集中化」與「促進多元」,又缺乏明文法源依據(無論是審查中視營運計畫變更的法源《衛星廣播電視法》,或者審查中天營運計畫變更之法源《有線廣播電視法》,皆未有對「避免集中化」及「促進多元」的明確規範),因此最後以「附款」之方式,對中視與中天兩間電視公司做出「董監事不得重疊」、「經理以上人員不得互相兼任職務」、「中視至少設一名獨立董事」、「廣告、業務、節目部門均獨立」、「設獨立攝影棚」、「成立倫理委員會」、「設獨立節目編審人員」等附款。

當時,王健壯說:「既無法源,卻祭出那麼多嚴厲行政處分,違法濫權至為明顯」(參見2009/05/31 聯合報〈獨立機關獨過了頭〉);中時社論批NCC「於法無據,卻仍一意孤行」(參見2009/06/01 中國時報〈社論-知法犯法 藐視依法行政的NCC〉);同時,旺中也立即提起行政訴訟,目前為止中天、中視兩案之訴訟結果都仍未最終定案。

先不論其它案件,光是跟旺中有關的,從2009年的「二中案」,針對「避免集中化」無法可管而只得使用「附款」處理因此引發爭議,3年過去,眼前的「併購中嘉案」,NCC委員還是只能一面審議一面喊話強調「希望將理性指標納入法令」,卻只凸顯了過去這麼長一段時間中,NCC在立法修法動作上的怠惰,使自己又在同一個坑以同樣的姿勢再摔一次成為眾矢之的,恐怕就是NCC最為不智與難辭其咎之處。

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